Merikasarmi, PL 176, 00023 Valtioneuvosto
Vaihde: 0295 16001
Kaikki yhteystiedot
Edustustojen raportit, 13.11.2017 | Suomen suurlähetystö, Canberra

Papua-Uuden-Guinean heikko talous on maan tuoreen hallituksen suurimpia haasteita

Pöly on laskeutunut Papua-Uuden-Guinean vaikeiden parlamenttivaalien jälkeen ja on aika kääntää katse tulevaisuuteen. Pääministeri Peter O'Neill ja hänen uusi hallituksensa tulevat kohtaamaan suuria haasteita maan taloudellisen tilanteen vuoksi. Papua-Uuden-Guinean taloudellinen kasvu on pysähtynyt, valtion tulot pienenevät pienenemistään ja velan määrä kasvaa jatkuvasti. Inflaatio on korkealla ja maan harjoittama rahapolitiikka muodostaa huomattavia esteitä yritystoiminnalle sekä liiketoimintaympäristön kansainvälisyydelle.

Hallituksen on tehtävä töitä köyhän kehitysmaan talouskasvun kiihdyttämiseksi ja kestävän talouden saavuttamiseksi. Rakenteelliset uudistukset ja muutokset maan rahapolitiikkaan ovat tässä avainasemassa. Varmaa on, ettei luonnonvaratuotannosta riippuvainen maa voi tuudittautua ajatukseen, että seuraava talouden pelastava luonnonvaraprojekti odottaa nurkan takana.

Asunto Tinputzissa

Papua-Uuden-Guinean parlamenttivaalit 2017 pähkinänkuoressa

Papua-Uuden-Guinean vaalilautakunnan aliresursoinnin vuoksi vaalien toteutus 24.6.–8.7.2017 oli hajautunut ja vastuu järjestelyistä maakunnilla. Vaalien laatu oli heikkoa ja siinä esiintyi paljon vaihtelua maakuntien välillä. Rahalla oli suuri rooli vaaleissa, mikä johti lukuisiin petoksiin ja ongelmiin äänestyspaikoilla. Sekä poliitikot että äänestäjät tapasivat keskittyä henkilökohtaisiin ja alueellisiin hyötyihin sen sijaan, että huomiota olisi kiinnitetty koko maan etua palveleviin seikkoihin. Tästä syystä myös motivaatio vaalilautakunnan tukemiseen ja vaalien asianmukaisen järjestämisen mahdollistamiseen puuttui.

People's National Congress -puolueen (PNC) johtaja Peter O'Neill neuvotteli suurimman koalition, minkä jälkeen hänet äänestettiin pääministeriksi. Vielä pitkään vaalien ratkettuakin O’Neilliä ja hänen jatkoaan pääministerinä ovat varjostaneet oikeudelliset haasteet: pääministerin pidätysmääräys petos- ja korruptiosyytteiden johdosta, lainan nostaminen The Union Bank of Switzerland -pankista valtion nimissä Oil Search -yhtiön osakkeiden ostoa varten sekä tuoreimpana vaalien toteutuksen oikeellisuuskysymykset, kuten äänestyksen toteuttaminen O’Neillin vaalipiirissä sunnuntaipäivänä siitä huolimatta, että tämä on kielletty laissa. Hallitus saattaa tulevaisuudessa horjua, koska iso osa kansanedustajista on itsenäisiä, minkä lisäksi myös poliittisten puolueiden jäsenillä on tapana vaihtaa puoluetta kesken kauden.

Talouskasvu on pysähtynyt ja hyvinvointi laskussa

Papua-Uuden-Guinean taloudellinen tilanne on haastava: tutkijoiden mukaan talous on taantumassa. Maan talous on riippuvainen luonnonvaroista, joista tärkeimpiä ovat öljy, kaasu (LNG) ja mineraalit. Maan taloudellista tilannetta arvioidessa tarkastellaankin kahta mittaria: kokonaistaloutta kuvaavaa bruttokansantuotetta sekä bruttokansantuotetta ilman luonnonvaratuloja. Jälkimmäinen kuvaa hyvinvointia paremmin, koska suuri osa luonnonvaratuotannon hyödyistä ei virtaa Papua-Uuden-Guinean kansalle, vaan projektien lainojen takaisinmaksuun ja ulkomaalaisille projektikumppaneille osinkoina.

Papua-Uuden-Guinean BKT:n kasvu ilman luonnonvaratuloja on heikentynyt vuodesta 2011 lähtien, jolloin kasvu oli noin 13 prosenttia. Vuonna 2016 kasvu oli vain 0,7 prosenttia. Tutkijat Howes Australralian National University -yliopistosta ja Nema University of Papua New Guinea -yliopistosta (2016) ovat tosin tutkimuksessaan osoittaneet kasvun olevan jopa pakkasen puolella. BKT asukasta kohti ilman luonnonvaratuloja on jämähtänyt usean vuoden kasvun jälkeen vuoden 2012 tasolle ja viimeisten kolmen vuoden ajan sen kasvu on jopa jäänyt alle väestönkasvun. Myös maan koko talouden huomioivan BKT:n kasvu on tullut ryminällä alas vuoden 2014 13 prosentin huippulukemista ja oli vuonna 2016 enää 2 prosenttia.

Talouden rapistuminen on monen tekijän summa. Heikkenemistä on selitetty Papua-Uuden-Guinean nesteytetyn maakaasun tuotantoprojektin rakennustöiden valmistumisella vuonna 2014. Yli 10 miljardin euron, eli arvoltaan lähes koko maan talouden suuruisen projektin rakennustyöt tehostivat taloutta työllistämällä yli 55 000 henkeä, lisäämällä investointeja ja verotuloja sekä edistämällä yritystoimintaa. Rakennusvaiheen valmistuminen johti näiden vaikutusten heikkenemiseen ja talouden supistumiseen.

Samalla vuonna 2003 alkanut hyödykebuumi tuli tiensä päähän vuonna 2014, jolloin hyödykkeiden hinnat lähtivät jyrkkään ja pitkäkestoiseen laskuun. Hintojen lasku on syönyt vientituloja sekä verotuloja. Lisäksi ulkomaisen valuutan saatavuuden säännöstely Papua-Uudessa-Guineassa sekä maan oman valuutan kinan yliarvostettu vaihtokurssi lannistavat taloudellista toimintaa vähentämällä investointeja ja kulutusta. Virallisessa taloudessa mukana olevien eli veroja maksavien henkilöiden määrä on laskenut vuodesta 2014 lähtien. Ulkomaalaisten työllisyys puolestaan on laskenut jyrkästi vuodesta 2013 lähtien: maasta lähteviä ulkomaalaisia työntekijöitä on huomattavasti enemmän kuin maahan saapuvia.

Valtion tulot, menot ja velat

Valtion tulot laskevat laskemistaan. Verotuloissa on ollut neljänneksen pudotus vuodesta 2014. Pudotus koskee käytännössä kaikkia verolajeja; niin tuloveroa, yhtiöveroa kuin arvonlisäveroakin. Elintärkeät verotulot luonnonvaroista ovat aikaisemmin kaivosprojekteille myönnettyjen verohelpotusten johdosta käytännössä nolla. Näiden tulojen häviäminen on johtanut jyrkkään fiskaaliseen supistumiseen. Yritystoiminta ja kauppa takeltelevat: yritysten tuotanto ja myynnit ovat pudonneet 20–35 prosenttia vuodesta 2014. Myös tuontivolyymi on tullut alas jyrkästi vuodesta 2014 ja palannut vuoden 2005 tasolle. Tämä on osaltaan seurausta ulkomaisen valuutan sääntelystä, mutta viittaa myös talouden kutistumiseen.

Valtion menot ovat vähentyneet 32 prosenttia vuodesta 2014 ja palanneet vuoden 2011 tasolle. Kun menoista vähennetään palkat ja korkomenot, pudotus kasvaa 45 prosenttiin. Uusi hallitus on jo väläytellyt lisää leikkauksia budjettiin. Budjetti on kireä, koska palkat ovat miltei kaksinkertaistuneet hyödykebuumin alusta laskettuna. Korkomenot ovat nousseet takaisin ennen buumia vallinneelle tasolle ja ovat nyt noin 400 miljoonaa euroa, vaikka ne saatiin buumin alussa tuotua 134 miljoonaan euroon. Palkat ja korot ovat menoerinä joustamattomia, koska velkojen määrä sanelee korot ja palkkamenot voivat vähentyä ainoastaan antamalla potkuja tai mikäli palkkojen nousu on vähemmän kuin mitä inflaatio on. Siten tulevat leikkaukset kohdistuvat valtion muihin menoihin, jotka ovat tällä hetkellä jo vuoden 2005 tasolla.

Kun menoja tarkastellaan sektoreittain vuodesta 2012 eteenpäin, erottuvat aluekohtaiset menot räikeästi joukosta, ollen tällä hetkellä 60 prosenttia enemmän kuin vuonna 2012. Suurin menojen nousu on ollut kansanedustajien hallinnoimissa varoissa. Muihin sektoreihin kuten koulutukseen, terveyteen, turvallisuuteen ja liikenteeseen on kohdistunut huomattavia leikkauksia vuodesta 2014 lähtien ja useilla sektoreilla menot ovatkin palanneet vuoden 2012 tasolle tai jopa alittaneet sen.

Koska valtion tulot ovat olleet huomattavasti menoja pienemmät vuodesta 2012 lähtien, on jouduttu ottamaan lisää lainaa. Nimellismääräinen laina on kolminkertaistunut vuodesta 2012, mikä on nostanut kotimaista korkotasoa. Papua-Uuden-Guinean laki sallii valtionvelan olevan enintään 30 prosenttia BKT:sta. Budjetoitu suhdeluku on nyt 35 prosenttia. Budjetoitu luku tosin aliarvioi valtion sitoumuksia ja Kansainvälinen valuuttarahasto arvioikin suhteen olevan todellisuudessa 56 prosenttia.

Rahapolitiikka hankaloittaa yritystoimintaa

Hyödykebuumin ja kelluvan vaihtokurssin aikana kina vahvistui, mutta nyt buumin jälkeen kun valuutan pitäisi heiketä, kelluva kurssi on korvattu kiinteällä kurssilla. Tämä estää talouden luonnollisen sopeutumisen nykytilanteeseen. Kinan vaihtokurssin ei ole haluttu laskevan, mutta samalla tuontia on nähty tarpeelliseksi rajoittaa, joten kysyntää on manipuloitu rajoittamalla ulkomaisen valuutan saatavuutta. Vuonna 2014 asetetut ulkomaisen valuutan rajoitukset ovat edelleen käytössä. Tutkimusten mukaan ulkomaisen valuutan ylikysyntä maassa on arvoltaan 260–860 miljoonaa euroa.

Toiminta on johtanut reaalisen valuuttakurssin yliarvostukseen: vientituotteiden hinta on yliarvostettu tuontituotteisiin nähden. Tämä johtaa resurssien väärinkohdentumiseen sekä investointien, tuotannon ja tuottavuuden kasvun hidastumiseen. Papua-Uuden-Guinean rahapolitiikka rajoittaa maassa toimivien yritysten toimintaa, koska ne ovat riippuvaisia muun maailman välituotteista ja tuotantohyödykkeistä. Tuontivolyymi on viimeisten kahden vuoden aikana romahtanut. Alamäki alkoi välittömästi ulkomaisen valuutan säännöstelyn tullessa voimaan.

Yritykset ovat raportoineet ulkomaanvaluuttatilausten prosessointiajan olevan jopa 6–16 viikkoa. Prosessointiaika riippuu valuutan saatavuudesta sekä tilauksen tärkeydestä, minkä maan keskuspankki määrittelee. Esimerkiksi ruuan ja polttoaineen tuontia priorisoidaan muiden hyödykkeiden ylitse ja tällaisten tilausten käsittelyajat ovat lyhyempiä. Yritysten laskut odottavat maksua 60–180 päivää normaalin maksuajan ollessa 14–30 päivää. Tavarantoimittajien kärsivällisyys on koetuksella ja osa onkin lopettanut lähetykset Papua-Uuteen-Guineaan. Nämä ongelmat vievät runsaasti yritysten aikaa ja lisäävät hallinnollisia kustannuksia, mikä edelleen kiihdyttää inflaatiota. Lisäksi kansainvälisillä yrityksillä on hankaluuksia kotiuttaa voittojaan maassa vallitsevissa olosuhteissa.

Miksi inflaatio nousee, vaikka talous takeltelee?

Papua-Uuden-Guinean inflaatio on ollut nousussa vuodesta 2011 lähtien ja on tällä hetkellä 6,8 prosenttia. Ihmetystä herättää, miksi inflaatio on korkea ja nousee edelleen, vaikka maan talous on ahtaalla. Hintatason nousu voi johtua liiallisesta likviditeetistä keskuspankin painaessa lisää rahaa. Inflaatio johtuu myös todennäköisesti siitä, että ulkomaisen valuutan saatavuuden rajoittaminen johtaa samanlaisiin vaikutuksiin kuin valuutan devalvoiminen.

Tuontiyritysten kustannukset kasvavat, koska valuutanvaihtoon ja asioiden järjestelyyn toimittajien kanssa kuluu aikaa ja nämä kustannukset siirtyvät kuluttajien maksettavaksi. Hintojen nousu voi johtua myös tarjonnan rajoittamisesta: koska ulkomaisen valuutan saatavuus ei ole sama kaikille yrityksille johtuen tiettyjen toimialojen suosimisesta, kilpailu markkinoilla vähenee. Suotuisaa kohtelua ulkomaisen valuutan suhteen saavat voivat veloittaa korkeampia hintoja kilpailijoiden puuttuessa.

Elpymisen merkkejä havaittavissa, mutta aika näyttää kehityksen suunnan

Tutkijat ovat löytäneet pieniä merkkejä taantuman taittumisesta. Yritykset ovat raportoineet myynnin laskun päättyneen ja maataloussektorilla on havaittavissa pientä elpymistä. Raportoitu verotulojen lasku on hidastunut, muttei kuitenkaan päättynyt. Työllisyyslukemat näyttävät tasapainottuneen, mutta piristävä vaikutus talouteen on silti vähäinen. On huomioitava, että vaikka virallisessa taloudessa mukana olevien lukumäärän lasku on taittunut, lähtökohta on se, että ainoastaan 15 prosenttia väestöstä on mukana virallisessa taloudessa ja loput on harmaata taloutta.

Matkailijoiden ja rahdin liike Port Moresbyn ja Australian lentokenttien välillä on vilkastumassa. Lisäksi Aasian ja Tyynenmeren maiden talousjärjestön kauppasopimusneuvottelut enteilevät positiivisia tulevaisuudennäkymiä Papua-Uudelle-Guinealle. Toisaalta myös tuleva ylängön tärkeän päätien korjaushanke tehostaa todennäköisesti Papua-Uuden-Guinean pitkän aikavälin kasvupotentiaalia. Lisäksi suunnitteilla on useita luonnonvaraprojekteja, mutta nämä ovat ajankohtaisia vasta vuosien päästä.

Totuus on kuitenkin se, että mikäli maa ei muuta sääntelyään, lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä näkymät ovat synkät. Yritysten luottamus on alhainen johtuen ulkomaisen valuutan heikosta saatavuudesta ja hankaluuksista kaupankäynnissä. Maan kansainvälisyys kärsii, koska lain mukaan tietyillä toimialoilla toimivien yritysten on oltava vähintään 51 prosenttisesti paikallisten omistuksessa ja joillakin aloilla vaaditaan jopa paikallisten 100 prosentin omistusosuus. Tarkoituksena on lisätä työllisyyttä maassa. Korruptio on myös valtava ongelma, joka vaikeuttaa yritystoimintaa Papua-Uudessa-Guineassa.

Kuinka talouden haasteisiin voidaan vastata ja kelkan suunta kääntää?

Varmaa on, ettei Papua-Uusi-Guinea voi jäädä odottelemaan seuraavaa luonnonvaraprojektia, joka pelastaisi maan talouden. Tarvitaan toimia, jotta harmaan talouden osuutta saadaan supistettua ja työllisyyttä sekä verotuloja lisättyä. Talouden kasvu edellyttää muutoksia nykyisiin menettelytapoihin: tällä hetkellä käytettävissä olevat työkalut ovat valuuttakurssi sekä rakenteelliset uudistukset (Fox, Howes, Nema & Schröder 2017). Muutokset valuuttakurssiin ja sen määräytymistapaan eivät tosin jää ilman seurauksia lyhyellä aikavälillä.

Fox, Howes, Nema ja Schröder (2017) esittävät, että uuden koalitiohallituksen maatalousfokus on hyvä peruste valuutan devalvoimiselle, sillä mikään muu muutos ei auttaisi sektoria enemmän lyhyellä aikavälillä. Yritysten luottamus on palautettava: tarvitaan uudistuksia liiketoimintaympäristön kansainvälisyyden saralla, jotta sekä paikalliset että ulkomaiset yritykset olisivat valmiita harjoittamaan liiketoimintaa Papua-Uudessa-Guineassa. Lisäksi korruptiota vastaan on taisteltava aktiivisemmin.

Kinan devalvoiminen toisi lisää tuloja, mutta toisaalta se kasvattaisi ulkomaisten lainojen taakkaa. Fiskaalisen kestävyyden varmistamiseksi lainanottoa on vähennettävä tasaisesti, jotta yhteiskunnan ydinpalvelujen, kuten terveydenhuollon ja koulutuksen, saatavuus ja laatu voidaan taata sekä taantuman pitkittyminen välttää. Hallitus on aloittanut toimenpiteet nykyisten lainojen uudelleenjärjestelemiseksi ja keskustellut aiheesta Kansainvälisen valuuttarahaston sekä Maailmanpankin kanssa.

Menoja on priorisoitava paremmin. Fox, Howes, Nema ja Schröder (2017) esittävät, että poliitikkojen pitäisi johtaa esimerkillä ja jäädyttää julkisen sektorin palkat sekä leikata kansanedustajien hallinnoimia varoja. Näin voitaisiin vähentää alueellisia menoja, jotka palvelevat vain kansanedustajien omia intressejä kuten esimerkiksi uuden yliopiston rakennusprojekti pääministerin omassa vaalipiirissä. Toisaalta poliitikkojen palkkojen jäädyttäminen saattaisi kannustaa korruptioon entisestään, kun korruptiosta kiinnijäämisen hinta olisi pienempi. Veronkorotukset eivät ole suositeltavia, mutta sen sijaan verolainsäädännön noudattamista tulisi valvoa tehokkaammin.

Julia Metsola

Päivitetty 14.11.2017

Takaisin ylös